中国城镇化投融资模式求变

中国城镇化投融资模式求变

经济学家吴敬琏在近期的一次讲话中指出，中国旧型城镇化是由赚取土地差价推动的，政府这些年赚取的土地差价收入保守估计有30万亿元。新型城镇化作为新一届政府主推的一项经济政策，其资金所需亦在数十万亿元之巨。　　过去以土地财政和土地金融为主导的投融资模式已弊病丛生。地方政府一方面亲资本，低价出让工业用地，另一方面通过“招拍挂”高价出让商、住用地。利用此种土地“翘翘板”，地方政府人为地掌控了城镇化过程中的利益分配大权。工业制造业得以支持，但民生却遭偏废，公共服务均等化进程堪忧。此外，这种投融资模式过度依赖房地产市场的繁荣，风险随着时间积聚。　　因此，推行新型城镇化首先就要摒弃这种旧型城镇化的投融资模式，寻找替代方案。　　陶然在总结分析了土地财政、土地金融的基础上提出了未来城镇化融资模式选择的政策建议。他还强调，地方政府手中仍然握有大量的工业用地，通过更集约化地使用这些土地，腾出大量用地，在未来多年内可逐渐转化为商、住用地，用于逐步偿还地方债务。　　陈雨露则建议，未来中国可探索国有资本与国有企业利润分流来充实城镇化建设资金来源的新方法。　　在中国过去15年左右的城市化快速推进过程中，政府投融资模式发生了巨大变化，从以预算内财政为主进行城镇基础设施和公共服务融资，逐渐转向依靠预算内、预算外财政和银行贷款等多种方式融资的局面。　　除预算内收入之外，地方政府通过以土地出让金为主的各种预算外收入和对外举债(通过地方投融资平台抵押贷款)来解决城市化投融资问题。2011年，中国地方政府土地出让收入已经超过3万亿元，而地方政府的债务余额超过10万亿元。　　除了少数有高速公路等现金流还款来源的融资平台，很多地方政府向融资平台注入的资产均为土地，地方政府对融资平台债务的担保或抵押，也依赖土地升值带来的土地出让收入。换句话说，无论是土地财政融资手段还是债务融资，地方政府手中握有的土地都是一个主要的工具。　　如图1所示，地方政府通过三个渠道来获得与土地相关的收入，一是通过供应土地获取土地收益，包括出让、租赁国有土地使用权等多种供地方式，其中出让土地使用权出让金最高；二是获取依附于土地发展的建筑业和房地产业的营业税和相关税收，纳入地方税收收入；三是利用土地融资，地方政府融资平台利用土地抵押获取贷款。　　土地财政　　土地成为上世纪90年代中后期开始的中国“新增长模式”的基础，与中国独特的土地管理体制有关。　　城市土地国有，农村土地集体所有，城市扩张和工业园区建设所需的土地绝大多数来自农村集体土地，而这些土地必须通过政府征地后，才能进行开发和出让，这就意味着地方政府在城市土地一级市场上有垄断地位，同时政府对农村农用土地转为非农用途以及农村建设用地使用权的流转都实施了严格控制。　　分税制改革之后，地方政府开始更多依赖于各种非税收手段争取制造业投资，除了降低劳工、环保管制要求外，提供廉价工业用地和补贴性配套基础设施等优惠条件成为地区间制造业投资竞争的主要工具。随着发端于1990年代中期的国有、乡镇企业改制、重组乃至破产逐渐完成，1990年代后期以来地方政府，特别是沿海地区的地方政府，开始大规模建设工业开发区。　　2003年7月全国各类开发区清理整顿结果显示，全国各类开发区达到6866个，规划面积3.86万平方公里，这些开发区到2006年底被中央核减至1568个，规划面积压缩至9949平方公里。事实上，这些被核减掉的开发区大多只是摘掉了“开发区”名称而已，多数转变成所谓“城镇工业功能区”或“城镇工业集中区”，原有开发区功能几乎没有任何改变。　　为吸引工业投资者，这些开发区一方面事先进行“三通一平”等配套基础设施投资，另一方面制定各种优惠政策招商引资。在2003年前后一波开发区热潮中，各地招商引资政策中几乎毫无例外地设置了用地优惠，包括低价协议出让工业用地，按投资额度返还部分出让金等。这些开发区甚至每隔一段时间根据招商引资进度分析本地商务环境和生产成本优劣，并随时调整包括用地优惠在内的招商引资政策。经常出现的情况是基础设施完备的工业用地仅以名义价格、甚至是所谓“零地价”出让给投资者50年。由于地方政府需要事先付出土地征收成本与基础设施配套成本，因此出让工业用地往往意味着地方政府从土地征收到招商入门这个过程中在财政上实际上是净损失的。　　地方政府如此不惜成本进行大规模招商引资的目的，不仅是希望获得制造业产生的增值税和企业所得税。因为增值税总额比较可观，但分税制后地方只能够获得其中的25%，而且地方政府的招商引资优惠政策往往会对制造业企业开始几年的企业所得税的地方部分给予一些减免。　　所以，如果仅从增值税考虑，如此不惜血本吸引制造业投资对地方未必划算。但地方政府如此行动的原因在于其从制造业投资竞争中获得的好处并不仅仅限于制造业投产后产生的、未来较稳定的增值税收入，还包括本地制造业发展对服务业部门增长的推动并带来的相关营业税和商、住用地土地出让金等收入，或者可以称为制造业发展的溢出效应。　　我们近年来在浙江、江苏、山东、成渝地区进行的大量实地访谈表明，地方政府官员都认为制造业发展将会大大推动本地服务业部门的增长。因此，如果能够通过提供廉价土地和补贴性基础设施之类的各种优惠政策来吸引到更多制造业投资的话，将不仅直接带来增值税收入，也会间接增加地方政府从服务业部门获得的营业税收入，同时还会增加服务业的用地需求，从而有助于获得高额土地出让金收入。　　由于营业税、土地出让金收入完全归地方政府所有，地方政府在工业用地出让上的盘算，是只要吸引到投资后直接带来的未来增值税流贴现值和其对本地服务行业推动后间接带来的营业税收入流贴现值，以及土地出让金收入超过地方政府的土地征收和基础设施建设成本，那么就值得继续低价出让工业用地。　　正是出于上述盘算，地方政府在低价出让制造业用地的同时，往往高价“招拍挂”出让商、住用地来获得超额收益。如果我们仔细考察制造业和服务业的产业特点，这种差别性的出让策略并不难理解。制造业部门，特别是那些中国具有比较优势的中、低端制造业部门，有一个重要特点是缺乏区位特质性。大部分制造业企业并不是为本地消费者进行生产，它们往往是为其他地区乃至其他国家消费者生产可贸易品。在国内各地区乃至全球争夺制造业生产投资的激烈竞争下，这些企业对生产成本非常敏感，而且也很容易进行生产区位的调整。面对制造业部门较高的流动性，处于强大区域竞争压力下的地方政府不得不提供包括廉价土地、补贴性基础设施，乃至企业所得税减免、放松环境政策和劳动管制在内的一整套优惠政策包。在这种背景下，地方政府以协议方式来低价乃至零地价或负地价出让工业用地不足为奇。它们往往并不预期工业用地出让能够给地方政府带来净收入，甚至可以接受短期财政上的净损失。　　与制造业不同，大部分服务业部门提供的是被本地居民消费的服务，这些非贸易品服务必须在本地被提供和消费。而由于地方政府基本垄断了本地商、住用地一级市场，从而在提供商、住用地上有很强的谈判能力，结果是虽然工业用地由于各地投资竞争而形成全国性买方市场，但在商、住用地方面形成了众多局域性卖方市场。地方政府完全可以通过“招拍挂”方式高价出让土地，并将这种高地价转嫁给本地服务业的消费者。　　所以，我们自然会观察到地方政府通过设立土地储备中心来调节和控制商、住用地的供地规模，提高其商、住用地土地出让金收入。在商、住用地上，很多地方政府成立土地储备中心，垄断城市土地一级市场，通过限制商、住用地的供应并以“招拍挂”的竞争性方式出让土地来最大化出让金收入，当然这样做的结果是推高地价和房价，而地方政府也从房地产开发、高地价、高房价中获得可观的营业税和各种土地规费收入。　　地方土地出让金占地方预算收入的比例，上世纪90年代末在10%左右，但在4年内，土地出让金占预算收入比例由10%攀升到55%，之后保持在40%~50%的水平，而且在经济发达地区，这个比例更高。　　除了作为预算外收入的土地出让金外，地方政府也直接从对土地和房屋交易的各种税收获得了收入。土地由地方政府供应到土地市场，就进入到土地的开发利用环节，依附于土地所产生的相关税收，成为地方政府税收收入的重要来源(图1)。数据显示，与土地和房产相关的税收份额在十年里翻了一番，从2000年的8%增加到2008年的15.7%。相比之下，增值税(对所有制造业企业征收)在地方税收收入中只占20%。实际上，上述比例低估了土地和房产对地方预算内收入的重要性。由于房地产开发商往往是地方税收主要贡献者，住房在建设、销售过程中都需缴纳营业税，而营业税是地方政府收入中最大的一项(占30%)，由此房地产部门对地方预算内收入的贡献应该更大。　　总体来看，“土地财政”不能简单理解为地方政府低价征地，高价卖地。地方政府往往还需要用商、住用地“招拍挂”获得的收支盈余来横向补贴工业用地协议出让后的收支亏损。实际上，土地出让金收入扣除拆迁成本、土地整理等各种成本，纯收益所剩不多，近年来收益率平均为35%左右，而2011年之后，随着征地成本上升，加上中央房地产调控导致商、住用地出让金下滑，收益率降到30%以下。　　此外，土地财政也不能只理解为土地出让金收入，实际上，地方在通过低价出让工业用地的制造业投资竞争中获得好处不仅限于制造业产生的增值税收入，还包括本地制造业发展对服务业，尤其是房地产业部门增长的推动并带来的相关商、住用地土地出让金等预算外收入，加上房产税 、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税、契税以及营业税等预算内收入。因此，所谓“土地财政”， 就是地方政府以土地为政策工具，为开拓地方预算内(制造业和服务业税收)和预算外(土地出让金)财政收入来源，在区域竞争中通过低价、过度供给工业用地以及高价、限制性出让商、住用地的行动而采取的财政最大化策略。　　土地金融　　与“土地财政”相关联的，是“土地金融”，即在城镇化快速推进的过程中，地方政府以“土地财政”为支撑，搭建地方政府投融资平台筹集资金，为城镇化建设融资。　　地方政府设立的融资平台公司，一般包含城市基础设施建设、各类开发区和园区平台、交通运输类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等，通过将土地、国有公司股权、规费、国债收入等资产划拨注入，从而从银行取得贷款或者发行建设债券，或通过融资租赁、项目融资、信托私募等资本市场融资等方式进行融资，以缓解地方基础设施建设、公用事业等地区发展项目建设资金的不足。　　在地方政府融资平台运作中，抵押土地资产获得贷款收入，是目前地方政府最常用的一种融资方法。地方政府以土地作为优质抵押品，获得银行贷款投入基础设施建设，而土地出让金收益是偿还债务的主要来源。　　地方政府平台公司的融资主要有三种形式：一是银行项目贷款；二是发行“城投债”；三是融资租赁、信托私募等商业融资。在这几种方式中，银行贷款所占的比重最高，土地抵押是获得银行贷款的常用方式。据某省审计局调查，当地融资平台90%的负债来自银行，其中70%以上的贷款是通过土地抵押，偿债资金主要来自土地出让金、房地产开发收入和财政收入。发行“城投债”方式较为规范，但受到市场偏好的限制，欠发达地区和发达地区相比更难从债券市场获得资金。其他商业融资方式由于融资成本较高，在融资平台债务中占据较小的部分。但是，无论哪一种方式，土地作为地方政府的重要资产，都发挥着极为关键的作用。　　1。以土地抵押获得银行贷款　　银行与地方政府的合作可以追溯到上世纪90年代后期兴起的“打捆贷款”，其特点是政府承诺、财政兜底、市场化运作，是地方融资平台的初始融资模式。随着涉足“打捆贷款”的规模增大，为了加强宏观调控，2006年4月25日国务院五部委紧急叫停“打捆贷款”。　　但实际上，银行和地方政府间的合作并没有停止，反而在2008年经济刺激计划中愈演愈烈。地方融资平台从商业银行获得贷款的方式，有的靠土地抵押，有的靠平台公司之间的相互担保或者地方政府提供担保。如某县的融资平台公司由财政注入资本金组建，其最初的职能主要是收费公路的建设、公路的收费管理、公路的养护和路政管理，后转为主要为交通建设贷款融资，它的融资贷款一靠土地储备中心的土地进行抵押，二靠财政承诺并由县财政预算内安排资金还本付息。　　土地抵押是地方融资平台公司获得银行贷款的主要方式。一般的做法是，在土地储备中由土地管理部门根据规划确定储备土地的供应用途、年限等，向土地储备中心发放土地使用权证，以此作为向银行申请土地抵押贷款的凭证。土地储备中心还可以在储备土地的收益权上设立置押，向政府控股的开发区或平台公司进行贷款担保。　　这些土地抵押贷款为地方融资平台公司运营、开发区的基础设施投入、开发园区发展等发挥了重要作用，甚至房地产企业也从经营性土地抵押中获得了开发所需的资金。贷款中的偿还除了依靠项目本身产生的收益(基础设施等公益性项目的收益很低)，更主要是希望通过开发区招商引资，带动当地工业、商业的发展，由未来土地相关税收增加和土地增值来埋单。图2描述了这种“时间换空间”的融资方式。　　也就是说，土地抵押贷款所依赖的还款主要来源于未来土地增值收益的实现，由于中国尚没有开征房地产保有环节的税收，收益实现主要来自于商、住用地一次性的土地出让收入。这也可以理解为什么地方政府通过限制商、住用地的供给来不断抬高土地出让的价格。无论是银行贷款，还是债券、信托等资本市场融资，其潜在抵押物都主要是政府的土地，尤其是商、住用地，因此，商、住用地价格一旦未来出现较大下行压力，地方政府还债困难就会很大。　　2。以土地为担保发行城投债　　地方政府还以土地为担保发行城投债。在成功发行城投债的29个省(自治区及直辖市)中，呈现出显著的地区差异。部分地区发债数量超过20只或者融资金额超过200亿元，包括北京市、上海市、天津市、重庆市、浙江省、安徽省、江苏省和湖南省，最多的江苏省各级政府的投融资企业共发行56只债券，融资789亿元。相反，甘肃省、陕西省、青海省、宁夏回族自治区、贵州省和山西省等西部省份发债数量极为有限，一般不超过1-2只。另外，新疆维吾尔自治区和海南省尚未发行城投债。　　在这些发债的地方融资平台中，市级、县级融资平台呈现增多的势头。2007年以前发债主体主要为省级投融资平台，2007年以后市县级融资平台开始增加。不包括直辖市在内，2008年县市级融资平台债券占当年融资平台债券数量的45.5%；2010年县市级融资平台债券占当年融资平台债券数量的70.3%。众所周知，在中国目前的财政分权体制下，级次越低的政府自有收入越有限，依赖上级转移支付和预算外收入的比例越高，使得财力较为薄弱的县市隐藏了一定的偿债风险。　　土地资产和收益也是平台公司发行城投债的重要担保。在不少城投债的公告中显示，有的直接以地方政府的土地或资产担保，有的由投融资平台公司之间相互担保，还有的则由为平台公司提供了贷款的银行进行担保。但是由于相对银行贷款，城投债的债权人更加广泛，土地担保的变现更加困难。实际上，地方融资平台的发债成本一直高于企业债券的平均水平。比如，2010年，地方投融资平台发行债券的平均票面利率为5.72%，同期所有企业债券的平均票面利率为5.63%。并且，由于2010年下半年开始出现的一些地方融资平台信用事件，2011年城投债的收益率不仅进一步上升，并且市场购买的意愿下降甚至出现抛售。如果透支地方政府信用的融资行为得不到遏制，那么资本市场的“用脚投票”可能使得放开地方政府发债难上加难。　　总体来看，地方政府投融资平台作为地方政府突破财力限制、综合运用社会资源服务经济发展的一种体制创新。然而，由于其本身缺乏清晰的法规约束和风险控制机制，随着融资平台债务逐渐到期，其本身隐含的债务风险也对地方财政构成一定的压力。值得注意的是，地方政府的举债资金主要是用于由当地政府安排的公共基础设施项目建设所需要的资本性支出，而不是用于地方政府经常性服务项目的支出，在这种“以小财政撬动大城建” 的城镇化建设过程中，地方政府债务问题之所以一度显得不那么突出的原因，主要是由于在此期间房地产市场的持续繁荣使得地方政府能够通过“土地财政”获取巨额土地出让金收入。　　但当地方政府发现土地财政本身也无法满足地方投资需求后，就开始使用土地金融杠杆，通过地方融资平台利用土地使用权抵押获取巨额外部融资资金，包括土地使用权抵押贷款以及利用土地使用权支持的城投债券和信托融资。　　在地方实际操作中， 还出现作为抵押品的土地被重复计算，多次贷款；部分银行因业务发展指标考核的压力，纵容地方政府和中介机构高估抵押品价值，致使抵质押率表面充足而实际不足，抵押品被人为高估等情况。　　2009年之后　　2008年金融危机后，为避免严重经济衰退，中央政府2008年承诺在未来两年内增加4万亿元的财政支出，央行同时也放松了信贷政策。在金融体制仍然被严格管制，利率也没有充分市场化的情况下，大量廉价贷款被发放给地方政府所建立的投融资平台和具有一定垄断地位的中央和省级国有企业。前者运用贷款进一步新建、扩建工业开发区和城市新区，改善包括地铁、城市道路等在内的城市基础设施，而后者除运用这些贷款去国内外收购包括矿产资源在内的资源和资产外，还有部分投入国内市场的土地炒作，并进一步推升了城市地价，加剧了房地产的泡沫化。　　2008年全球金融危机后中国政府的政策反应，与日本政府在1980年代后半期日元快速升值后为应对经济景气下降而采取的政策措施有相似之处，表现在政府应对来自外需突然减少带来的经济下滑时，由于财政和金融体系都有不少资源在手，都采取了大规模财政刺激与信贷宽松政策。这些政策在使得中国经济短期内免受冲击，实现较为平稳过渡的同时，并没有逐渐扭转经济增长中国内消费需求不足的情况，反而更依赖投资需求。与日本一样，在外需冲击之后，房地产市场原来就存在的泡沫被进一步放大。　　2009年以来，政府投资和政府引导的投资还进一步导致了制造业的产能过剩。中国地方政府(包括很多内地地区的地方政府)更通过投融资平台的大规模扩张，继续新建、扩建开发区。2009年、2010年和2011年，工业用地出让分别达到14.1万、15.4万和19.3万公顷，不仅相比金融危机之前的工业用地有迅速增加，同时也大幅超过商、住用地出让规模。　　在中国制造业产能已经全面过剩，而国际市场外需不可能向本世纪前十年那样持续高增长，甚至还可能有所萎缩的情况下，很多地区地方政府进一步搞开发区和新区建设有两个主要原因：首先是所谓的“财政幻觉”。2009年后房地产进一步泡沫化后，地方政府土地出让金，尤其是商、住用地出让金进一步飙升，给很多地区的地方政府带来财政幻觉即未来商、住用地价格会保持很高甚至更高，因此商、住用地出让金未来会保持高位甚至显著增长，这样就为地方政府借债搞新城区、开发区建设提供了偿还银行贷款的基础，因此地方政府并没有担心还款的问题。其次，是所谓的道德风险。因为贷款主要发放者是国有银行，中央政府鼓励借贷投资，刺激内需，地方政府未来即使还不起，也一定会由中央来兜底，而借款搞包括地铁、城市道路在内的城市基础设施建设，新城区开发以及更多工业开发区建设，至少可以给地方政府带来本地基础设施条件的改善，但当地方政府还不起的时候，中央政府一定会进行救助。正因为如此，地方政府债务余额在2009年之后几乎翻倍，达到上10万亿元规模。　　但无论是2009年后央企进行的资源、能源、土地购买投资，还是地方政府进行的城市基础设施、新城区、新开发区投资，在当前经济下滑、房地产市场前景不乐观的形势下，都可能因为地方政府土地出让和税收增速下滑而成为坏账，并在未来一段时间内带来较高的银行系统性风险。　　截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.7万亿元。根据审计署的统计，未来三年将有超过35%的地方性债务到期，其中2012年、2013年到期的额度分别约为1.8万亿元和1.2万亿元，合计占2010年年底债务余额28%左右。但由于地方政府近年来土地出让金增速下滑，土地出让纯收入下降，而财政支出增长刚性，很多地方无法按期归还贷款，银监会不得不有条件允许地方政府融资平台贷款延期偿还，但这种展期本身就会强化地方政府的道德风险问题，而且如果未来经济难以保持高速增长，地方政府债务偿还最终还是会出问题，直接冲击银行业并带来银行业的系统性风险。　　改革建议　　在最近10多年来中国高速城市化的过程中，尽管政府财政收入增速长期高于经济增长，预算外财政收入增长更快，但地方政府预算内外支出规模增长更快。总体来看，地方政府的预算内收入在很大程度上为吃饭财政服务，而预算外财政与通过各种金融手段融资也主要为促进经济增长而优先发展基础设施服务，形成了预算内财政主要保吃饭，预算外财政搞经济建设的局面。　　相比之下，地方财政对基础教育、保障性住房、医疗卫生、社会保障等公共服务的资金投入显著不足，尤其是没有为占城市流动人口主体的来自农村的流动人口在城市定居提供相应的公共服务。此外，基础设施、城市公共服务投资资金主要依靠各种显性或隐性的地方政府债务以及以土地财政为基础的预算外资金支撑，但考虑到未来中国经济的潜在增长率下降，房地产存在泡沫，地方债务问题突出等问题，这种投融资模式的可持续性也存在较大问题。　　要扭转目前忽视流动人口公共服务的城市化模式， 扭转目前缺乏透明度和可持续性的投融资模式，就必须调整地方政府的财政支出结构，大力推动人口全面城市化所需要的公共服务和基础设施融资，同时，在有效化解地方债务问题的基础上，建设可持续的城市化投融资平台。具体而言，未来改革需要一种综合性的解决方案：　　首先是促进地方政府职能的根本性转变，围绕土地-户籍-财政体制改革，推动以常住人口为目标的均等化公共服务，实现人口完全城市化过程中的公共财政体系建设和服务型政府建设，推进各级地方政府财政预算及其执行情况的透明化。在这个方面，改革的基本思路，就是通过有效的土地制度改革，允许本地城郊村、城中村农民给外来农民工，包括城市低收入者盖房子，或者是允许城郊农民直接将土地出让给开发商，政府则不再对商业住宅业乃至工业等经营性用地继续征地，而只征收公益事业和基础设施用地，政府只是主要从商、住用地开发中抽取大量税费，包括建设过程中的大量营业税、土地增值税等税费，以及建成后抽取长期可持续的出租收入所得税(未来可逐渐过渡到房产税)。上述改革通过较快增加住宅用地供给，不仅可以逐渐消除城市房价泡沫，而且可以带来经济增长。这种改革为将近两亿的农民工和3亿-4亿家庭成员提供可支付住房的同时，还可以让政府大幅度节省保障性住房开支，甚至政府还可以在房地产行业的大发展中抽取各种税费。　　其次，是在逐渐化解地方债务困难的基础上，逐渐改变当前以地方政府融资平台为主体，以土地储备作为抵押支持，以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式，构建以市政债券市场为基础的多元化的地方政府公共资本融资模式，促进地方债务的显性化和透明化，强化对公共基础设施建设的长期投资计划及其资本预算约束。　　这里特别要强调一下既有地方债务存量的化解问题，这也是未来城市投融资改革的一个前提条件。化解地方债务问题需要多种措施。除了通过减持部分上市公司股份， 出售或出租部分国有企业资产，包括由政府向民营企业出让一些公用事业的特许经营权等筹资还债外，还有一个最主要的手段，是分年度逐步转用政府手中的国有工业用地。　　前面提出过，允许城郊农民给外来农民工合法盖出租房和商品房，实际上意味着地方政府除公益事业和基础设施用地外不再继续征地，而只是对土地交易和开发抽取相关增值税和营业税及各类规费。但实际上，地方政府手中仍然握有大量的工业用地，完全可以通过一些有效的政策措施来更集约化地使用这些土地，通过工业开发区重整后实现更集约利用， 同时腾出大量用地，并在未来多年内逐渐转化为商、住用地，用于逐步偿还地方债务。　　中国大部分地区城市用地尤其是工业园区用地效率极其低下，据调查，即使在一些发达地区，工业项目用地容积率只有0.3-0.6，许多工业用地投资强度每亩仅几十万元。工业用地平均产出率远低于发达国家水平，只要政策合理，通过工业园区土地重划，平均容积率提高到一倍以上完全可以做到。　　需要指出，这些工业用地已经被征收， 已经支付了全部或大部分征地成本，然后地方政府再以低价大规模出让给制造业厂商，利用非常不集约。可以考虑采取包括空地闲置税、规划调整、政府与厂商合作开发等各种综合手段，推动政府与开发区或工业用地者进行重新谈判，政府直接投资或引导资本选择开发区合适地段兴建多层厂房，实现既有工业用地者进一步集约用地，以此实现既有工业区面积大幅度缩小，然后政府运用规划手段，将节约出的大量土地分年转化为商、住用地并用于偿还地方债务。这也就意味着地方政府不仅不用再征地去搞开发区，还可以利用既有开发区土地来作为化解地方债务度的基本工具。

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